A. BELÉN SANZ

La implementación de la política de cohesión económica, social y territorial y su manifestación más relevante a través de los Fondos Estructurales se viene reforzando década tras década como resultado del aumento de la distribución financiera que estos instrumentos europeos tienen en el presupuesto comunitario.

El nuevo marco financiero plurianual (MFP), aprobado el pasado mes de diciembre se (Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093 del Consejo de 17 de diciembre de 2020 por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027) dotando la política de cohesión de un importe total de 1,074 billones de euros. Es muy relevante el refuerzo específico recogido en el MFP para 2021-2027, que se ha incrementado un 12%, si se tiene en cuenta la salida de Reino Unido. Con ello, se trata de responder a un amplio abanico de materias siendo los siguientes ámbitos de gasto los principales como son migración y gestión de las fronteras, mercado único, innovación y economía digital, recursos naturales y medio ambiente y cohesión, resiliencia y valores.

Ello junto al instrumento financiero Next Generation EU, dotado con 750.000 millones de euros, que concedió al acuerdo alcanzado en el seno de la Unión Europea el pasado mes de julio el estatus de histórico, plantean la recepción de una cantidad ingente de fondos financieros que se deben gestionar atendiendo a límites temporales, de concentración temática, territorial y temporal, así como de subvencionabilidad del gasto que plantea serias dificultades en el nivel de la gestión nacional, autonómica y/o local.

Teniendo en cuenta que alrededor de un 76% del presupuesto se ejecuta mediante «gestión compartida» (los Estados miembros distribuyen fondos y gestionan los gastos), un 22% mediante «gestión directa» de la Comisión o de sus agencias ejecutivas, y el 2% restante mediante «gestión indirecta», este sistema se manifiesta en una realidad donde una ayuda por razón de su régimen financiero está sujeta a intervención pública y, por ello, a las diferentes normativas aplicadas: europea, regional y municipal (junto con la necesaria adaptación a los principios transversales, políticas horizontales y sectoriales) haciendo del ámbito de los Fondos Estructurales una materia difícil en cuanto a su programación, ejecución y control.

«Los nuevos instrumentos financieros prevén la recepción de una cantidad ingente de fondos cuya gestión plantea serias dificultades en el nivel nacional, autonómico y local»

Por poner un ejemplo significativo de lo indicado, en las anualidades 2021, 2022 y 2023, en la gestión de los fondos estructurales se aglutina la ejecución de las últimas anualidades del periodo de marco financiero 2014-2020, las primeras anualidades del marco financiero plurianual 2021-2027 y la ejecución del Plan de Recuperación para Europa. Se traduce en un marco teórico-normativo cuasi infinito, distintos niveles de gobierno administrativos, los dificultosos sistemas de rendición de cuentas, la imbricada pirámide de control, la falta de simplificación normativa hace muy difícil la gestión y correcta ejecución de los instrumentos financieros que soportan la política de cohesión.

En concreto:

  • La propia garantía de contribución está fuertemente encorsetada mediante concentraciones temáticas normativas (invertir en un limitado número de objetivos temáticos, cuantías tasas en términos porcentuales para determinadas prioridades de inversión elegidas), temporales de gastos (vinculación temporal de ejecución entre el tiempo en el que se compromete el gasto y el momento en que debe haberse enviado en solicitud de pago —máximo 3 años—), concentraciones territoriales (direccionando en qué regiones se debe invertir más o menos y qué tipo de acciones); que no terminan de ajustar la realidad cambiante de los territorios a la lógica de intervención de la gestión de los fondos.
  • El principio de cofinanciación que rodea eficazmente la gestión de los instrumentos de la política de cohesión hasta hacer lo que son hoy en día, fuentes de financiación ex post. Es decir, la financiación de los fondos es entendida como un esfuerzo económico compartido entre los Estados miembros y la Unión. El objetivo es evitar que las actuaciones se nutran completamente o en su mayor parte por el presupuesto europeo y el estado que es beneficiario se desentienda a nivel económico de la parte de responsabilidad que tiene en la ejecución del presupuesto comunitario. Pero también es cierto que la cofinanciación se mantiene de inicio prácticamente en su totalidad a expensas del Estado Miembro (quitando los anticipos, que en los mejores casos llegan a un 2-3% de la totalidad del programa operativo), es decir, el Estado Miembro, a nivel central, regional o local adelanta el cien por cien de la financiación de las actuaciones hasta el final de la ejecución de las mismas, y una vez comprobadas a nivel interno, comprobadas por las autoridades nacionales que gestionan los fondos y aceptadas por la Comisión Europea, se emite el reembolso de los fondos, resultando una brecha temporal y de financiación para los beneficiarios (en muchas ocasiones, pequeñas empresas u organizaciones no gubernamenales que a su vez buscan financiación en entidades bancarias con la ingeniería financiera que conlleva y el pago de intereses como contraprestación) que se puede mantener un par de años entre el inicio de la actuación y la recepción de los fondos europeos.
  • En relación con la organización administrativa, la contribución de los objetivos de los Fondos Estructurales y de Inversión (en el periodo actual de ejecución 2014-2020) se definen en 532 programas regionales y nacionales. Algunos Estados miembros han establecido más de 50 programas, mientras que otros administran con menos de 10. De acuerdo con las estimaciones de la Comisión en el período 2014-2020 alrededor de 400 autoridades distintas gestionan programas, aproximadamente 116 instituciones que actúan como autoridades de auditoría con sus 116 opiniones independientes interpretando normativa, 330 como autoridades de certificación y gestión y más de 900 organismos intermedios para FEDER, FSE y el Fondo de Cohesión. En demasiadas ocasiones, esto conlleva a que existan diferentes interpretaciones dadas a la misma cuestión por distintas entidades —Autoridades de Gestión, las autoridades de auditoría, servicios de consultoría pública o la Comisión Europea— dan lugar a re­sultados de auditoría distintos y a una inseguridad jurídica manifiesta que no hace más que apartar de los FFEE a los propios beneficiarios.
  • Una programación redactada en los dos años anteriores al periodo de programación junto con los 7 años de ejecución de las perspectivas financieras (más el llamado n+3) establecen una temporalidad de cerca de doce años desde la fijación estratégica de la situación en la que se va a trabajar en la implementación de los proyectos para aporte de la política de cohesión. En doce años, la coyuntura económica, social y estructurales de los territorios de la Unión puede estar afectada por múltiples elementos que exigen la máxima flexibilidad en el diseño y rediseño de la financiación europea de las políticas afectadas. Es necesario igualmente que se permitan mecanismos más ágiles de modificación de los instrumentos programáticos (acuerdo de asociación, programas operativos…) que vinculen a un mínimo tiempo la transformación de la necesidad identificada. A más abundamiento, en la mayoría de los Estados miembros, se auto complican el marco reglamentario con normas adicionales más estrictas que las previstas en las Directivas (sobre regulación-goldplating) con una idea equivocada de aportar mayor seguridad jurídica sobrecargando al beneficiario con normas que se van acumulando durante la ejecución de los proyectos cofinanciados (reglamentos y modificaciones de los mismos, reglamentos delegados, de ejecución, modificaciones de bases reguladoras, de convocatorias, modificaciones de documentos en los que se establecen las condiciones de la ayuda…).

De todo lo indicado resulta una amalgama de fundamentos en la política de cohesión y en concreto en la ejecución de los Fondos Estructurales que muestra dificultades no solo como hemos apuntado, en la gestión pues no en pocas ocasiones la falta de posibilidad de la ejecución de los fondos ha tenido como consecuencia la devolución de importes comprometidos, sino que afecta al mantenimiento del soporte de legitimación de los instrumentos de los fondos estructurales.

«Si hay una conclusión que debemos extraer es la necesidad de simplificar la gestión de los fondos europeos para aligerar la carga administrativa de todos los actores y facilitar a los pequeños beneficiarios el acceso a la inversión»

El futuro de la política de cohesión y, por ende, los Fondos Estructurales es claramente incierto y debe enmarcarse en el debate que suscita la difícil conciliación de unos recursos presupuestarios sometidos a normas muy restrictivas, con límites exactos en cuanto a su peso y a su crecimiento, y una UE ampliada, pero sin el importante peso de Reino Unido. Pero si hay una conclusión que debemos extraer de este análisis general es la necesidad absoluta de simplificar la gestión de los fondos europeos con el objetivo de  aligerar considerablemente la carga administrativa de todos los actores y facilitar a los pequeños beneficiarios el acceso a la inversión puesto que son los verdaderos conocedores de la realidad social, económica y territorial: la reducción de la enorme burocracia administrativa permitirá centrar más los recursos humanos y el esfuerzo administrativo que conlleva la gestión de los Fondos EIE en el logro de los objetivos políticos y en la consecución del cumplimiento con objetividad de los intereses generales que es al fin y al cabo, el paradigma de cualquier administración.

 

A. Belén Sanz pertenece al Cuerpo de Gestión de la Administración Civil del Estado y es preparadora del mismo en SKR. Actualmente ocupa el puesto de jefa de servicio en la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo en España, en el Ministerio de Trabajo y Economía Social.

 

 

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